Агентство Юридической помощи

Противодействие коррупции в сфере закупок

Содержание

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ЗАКУПОК

Меры по противодействию коррупции в системе государственных и муниципальных закупок

Коррупционные нарушения являются одной из наиболее существенных и актуальных проблем российской сферы государственных и муниципальных закупок. На противодействие коррупции направлен целый комплекс мер.

1 Понятие коррупции

2 Признаки коррупционного тендера и госзаказа

3 Правовые меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

4 Как и кем осуществляется антикоррупционный контроль

Понятие коррупции

Понятие коррупции Понятие коррупции четко определено российским законодательством. Согласно 273-ФЗ от 2008 года «О противодействии коррупции», под коррупцией понимается: злоупотребление лицом своими полномочиями; дача или получение взятки; подкуп; иное незаконное использование лицом своего должностного положения. Коррупционные деяния противоречат интересам государства и общества. Они имеют целью получение выгоды в виде денежных средств, материальных ценностей, иного имущества и услуг.

Коррупция выступает многоликим и многогранным явлением: она проявляется в виде преступлений коррупционной направленности (в виде хищения денег с использованием своего положения и пр.), административных правонарушений (например, нецелевого использования бюджетных денег, мелкого хищения и пр.), запрещенных сделок по гражданско-правовому законодательству (например, оказание услуг госслужащему третьим лицом), дисциплинарных нарушений.

Признаки коррупционного тендера и госзаказа

Признаки коррупционного тендера и госзаказа Учитывая положения №273-ФЗ и Конвенции ООН против коррупции, действия признаются коррупционными в случае соответствия следующим признакам:

Они совершаются специальными субъектами (обычно госслужащими с широкими полномочиями).

Они предполагают использование служебного положения и полномочий должностного лица.

Они имеют целью получение выгоды должностным лицом. Они нарушают законные государственные интересы.

Они умышленны.

Немалая часть коррупционных нарушений происходит в сфере государственного заказа. Можно выделить следующие признаки, которые позволяют отнести тендер или госзаказ к коррупционному: Цена (НМЦК по контракту, указанная в извещении на закупку). Указывать на коррупционную составляющую может как заниженная, так и завышенная. Если в отношении определенных товаров и услуг определить, насколько справедлива цена, достаточно легко, то в отношении технически сложных товаров могут возникнуть сложности. Слишком низкая цена для подобного подряда может свидетельствовать о том, что закупка является притворной, и никакие работы по ней не предполагаются, а участники мошеннической схемы планируют просто разделить деньги между собой.

Нереальные сроки выполнения работ. Обычно речь идет о слишком сжатых сроках исполнения госконтракта, в которых подрядчику невозможно его исполнить. Это может говорить о том, что «нужная» компания уже выполнила или начала выполнять данную работу, что закрывает доступ к тендеру для других участников. Заказчик запрашивает от участников лицензии и свидетельство о членстве в СРО, которые данный вид работ не предусматривает. В этом случае действия заказчика подлежат обжалованию в ФАС.

Объединение нескольких несвязанных лотов в один. Такие действия обычно резко ограничивают конкуренцию, так как не каждый участник сможет исполнить одновременно объективно несвязанные условия.

Невнятное техническое задание. Это может быть техзадание, которое составлено под конкретного поставщика или из которого вовсе непонятно, что требуется заказчику в рамках данного заказа.

Отсутствие здравого смысла в закупке. Достаточно распространенный пример – закупка автомобилей люксового сегмента на бюджетные деньги для рядовых госслужащих. Направление потенциальным поставщиком по сговору с заказчиком самой низкой цены в заявке на участие. Установление непривлекательной для поставщиков схемы оплаты при исполнении госзаказа. В частности если оплата предполагает длительную отсрочку. Некорректное толкование результатов конкурса в пользу определенного поставщика.

аведомо некорректное внесение данных в ЕИС: смешение в описании предмета закупки кириллицы и латиницы и пр. Согласно сложившейся практике, наиболее коррумпированными в госзакупках являются сферы оказания строительных услуг, ремонта дорожного покрытия, услуг, медицинской сферы и пр.

Благотворной почвой для распространения коррупции в сфере госзаказа по ст. 10 273-ФЗ выступает конфликт интересов. Согласно действующему законодательству, комиссия по закупкам обязана отстранить участника от закупки, а заказчик – обязан отказаться от подписания контракта с победителем в случае обнаружения конфликта интересов между сторонами. Если такой контракт был все-таки подписан, то он признается ничтожным. Указанные здесь признаки коррупционных схем не являются исчерпывающими. Суть всех схем состоит в наличии сговора между заказчиком и недобросовестным поставщиком.

Правовые меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

Правовые меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок Стоит отметить, что изначально принятие нового закона в сфере госзакупок 44-ФЗ и закона о закупках отдельными юрлицами по 223-ФЗ, которые пришли на смену 94-ФЗ, было направлено именно на повышение открытости закупочной отрасли и минимизацию возможностей применения коррупционных схем. Но, помимо 44-ФЗ и 223-ФЗ, перечень мер, которые направлены на недопущение коррупционных действий, содержится в следующих законах: ФЗ-273 «О противодействии коррупции» от 2008 года; ФЗ-135 «О защите конкуренции» от 2006 года; ведомственных, территориальных и отраслевых программах по противодействию коррупции.

Практически всеми федеральными ведомствами сегодня были приняты рекомендации, которые содержат меры по противодействию коррупции. Это приказ ФАС от 2014 года №38/14, письма Минэкономразвития от 2016 года №Д28и-1501, от 2016 года №ОГ-Д28-3680, от 2015 года №Д28и-2018 и пр. Кроме того, субъектами РФ разрабатываются отдельные региональные программы против коррупции. Также на сегодняшний день действуют некоторые методические рекомендации, которые направлены на профилактику коррупции со стороны госслужащих. Например, «Организация антикоррупционного обучения».

Как и кем осуществляется антикоррупционный контроль

Как и кем осуществляется антикоррупционный контроль Под антикоррупционным контролем в закупочной отрасли по ст. 99 44-ФЗ и ст. 6 223-ФЗ понимается совокупность мероприятий по обеспечению законности в указанной отрасли, которые способствуют развитию конкуренции, а именно позволяют максимальному числу участников принимать участие в закупках. Уполномоченной на проведение контроля органом в сфере госзакупок выступает Федеральная антимонопольная служба, или ФАС. Такими полномочиями она была наделена в 2015 году положением «О ФАС». Для реализации своих полномочий ФАС на уровне РФ, региона или муниципалитета может проводить плановые и внеплановые проверки.

В 44-ФЗ предусмотрены три разновидности антикоррупционного контроля. Помимо ведомственного контроля, который производится ФАС и иными государственными организациями (по ст. 100 44-ФЗ), здесь выделен внутренних контроль со стороны заказчика по ст. 101 44-ФЗ и общественный контроль со стороны граждан, их объединений и юрлиц по ст. 102 44-ФЗ. В зависимости от масштабов совершенного деяния, размера ущерба для бюджета и тяжести последствий для государства, выявленные в ходе контрольных мероприятий, коррупционные деяния могут стать основанием для открытия административного или уголовного делопроизводства. Так, в УК предусмотрено сразу несколько статей, которые квалифицируются как коррупционные действия.

Это: ст. 200.4 за злоупотребления в сфере госзаказа; ст. 200.5 за подкуп контрактного управляющего или члена комиссии по закупке; ст. 285.1 за нецелевое расходование бюджетных денег и 285.2 – если речь шла о деньгах из внебюджетных фондов; ст. 286 за превышение должностных полномочий; ст. 289 за незаконное предпринимательство; ст.290 – получение взятки;

ст. 291 – дача взятки и пр. Таким образом, отдельную группу правонарушений в закупочной отрасли формируют коррупционные нарушения в сфере государственных закупок. Их отличает нацеленность должностного лица заказчика на извлечение личной выгоды, использование своего служебного положения в данных целях. В России действует комплекс антикоррупционных мер, который не исчерпывается содержанием ФЗ-44 и 223-ФЗ. За действия с коррупционным элементом лицу может грозить административная и уголовная ответственность.

Коррупционные нарушения являются одной из наиболее существенных и актуальных проблем российской сферы государственных и муниципальных закупок. На противодействие коррупции направлен целый комплекс мер.

Дорогие читатели! Каждый отдельный случай индивидуален, поэтому вы можете уточнить информацию у наших юристов. Звонки на все номера бесплатны.

  • 8 (800) 600-36-07 – Регионы
  • +7 (499) 110-86-72 – Москва
  • +7 (812) 245-61-57 – Санкт-Петербург

Противодействие коррупции в сфере закупок

Государственные закупки – одновременно очень ресурсоемкая и очень коррупционногенная система. Скандальные случаи в этой сфере появляются на страницах прессы почти каждый день, а основные законы, ее регулирующие, пережили уже несколько десятков изменений. В этих условиях противодействие коррупции в сфере осуществления закупок становится общим делом государства, общества и бизнеса.

Навести порядок в этой сфере означает вернуть доверие граждан к государственным органам и сэкономить бюджетные средства. По мнению исследователей, ежегодно в этой сфере похищается около триллиона рублей или четырнадцатая часть от всего консолидированного бюджета страны.

Мировая практика и нормативно-правовая база России

Нельзя рассматривать российский опыт борьбы с коррупцией в сфере государственных закупок в отрыве от мировой практики. Для России, СНГ, остального мира основой для выстраивания оптимально работающей системы становится ее прозрачность, понимание принципов формирования заказов и цен, критериев оценки предложений. Только максимально строгая система оценки каждого лота по объективным параметрам поможет избежать выбора продавца, предложившего, помимо товара и услуги, еще и коррупционное вознаграждение. Практика на сегодняшний день выглядит удручающе. Недавно за откаты при закупках были задержаны глава «МРСК Северо-Запад» и его заместитель, которые в своих частных разговорах называли откаты «домашним заданием».

В рамках действия только федеральных законов, регулирующих сферу государственных закупок, невозможно бороться с многолетними проявлениями системы, организованными группами, досконально знающими все недостатки этих законов и постоянно разрабатывающими новые способы обхода все новых регламентирующих норм. Несмотря на то, что российское законодательство о закупках для нужд государственных или муниципальных органов основано на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), оно не может полностью отрегулировать всю специфику коррупционных правоотношений.

Поэтому, помимо закона «О противодействии коррупции», основным нормативным актом, регулирующим эту сферу, стал Уголовный кодекс, содержащий широкий перечень преступных действий, связанных с коррупцией в сфере закупок. Несмотря на то, что законодательство в этой сфере должно быть основано на определенных принципах, ответственность за его нарушения должна быть жесткой и неотвратимой.

Среди необходимых принципов:

  • прозрачность, транспарентность всей информации о закупках, публикация ее таким образом, чтобы она могла быть доступной для всех потенциальных участников торгов;
  • подотчетность всех участников торгов (и поставщиков и покупателей) обществу и неукоснительное следование всем процедурам под строгим контролем правоохранителей и общественных советов;
  • открытая конкуренция, невозможность дискриминации ни одного из субъектов рынка;
  • справедливость для всех участников.

Все эти принципы зафиксированы в многочисленных соглашениях, действующих на уровне ВТО, ЕАЭС и других межгосударственных объединений.

Виды коррупционных правонарушений в сфере закупок

Наиболее частым уголовным составом в сфере закупок стала статья 214, ч. 4 УК РФ «Коммерческий подкуп, совершенный в составе группы лиц, в особо крупном размере». На практике механизмами реализации коррупционных схем становятся:

  • заключение контрактов по сознательно завышенным ценам. Средний уровень завышения оценен аудиторами Счетной палаты в 6,3 %, тем не менее принимаемые государством меры приводят к позитивной динамике. Так, в 2010 году уровень завышения превышал 10 %. Для регионов муниципалитетов этот уровень существенно ниже, он колеблется в диапазоне 4-5 %, что обусловлено широким распространением в сфере государственных закупок системы электронных торгов;
  • использование так называемых «прокладок» – технических компаний, выигрывающих торги. При этом фактическим исполнителем заказа становится другое лицо, зачастую государственное НИИ, которое может годами не получать средства за фактически выполненный заказ;
  • завышение не только стоимости, но и объемов выполненных работ;
  • размещение фиктивных заказов, при которых оплата производится, а услуги или работы фактически не оказываются.

Для того чтобы обойти обязательные конкурсные процедуры, организаторы торгов искусственно дробят крупные контракты на ряд частных тендеров, уже на этапе выполнения заказа пересматривают его сроки или условия. Часто приемка работ или услуг проводится на основе фиктивных документов, без должной проверки их качества. Нередко в сфере государственных закупок не соблюдаются гарантийные обязательства или они просто не предусматриваются в договорах. Нарушения при размещении информации по организации заказов становятся наиболее частыми в сфере госзакупок.

Очевидно, что субъектом преступления – коррупции в сфере государственных закупок – в большинстве случаев становится представитель госзаказчика или компании с государственным участием, действующий в сговоре с представителями поставщиков.

Правовое регулирование обеспечения противодействия коррупции

Введение в 2005 году в действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов», по мнению Федеральной антимонопольной службы, за первые 5 лет действия показало хорошие результаты. Совокупная экономия составила около 1,4 миллиарда рублей, при этом каждый год в этой сфере похищается практически столько же. Конкуренция остается на низком уровне, при том что в среднем на один лот на конкурсе подается только 1,8 заявок, а на электронном аукционе – 2,5 заявок. Это не может не говорить о заранее предсказуемых результатах торгов в сфере государственных закупок и недопущении к торгам большинства потенциальных поставщиков.

Серьезным минусом закона стало предоставление приоритета при выборе победителя лицу, предложившему минимальную стоимость заявки в ущерб предъявляемых к нему потенциальных квалификационных требований. Таким образом, торги выигрывают никому не известные «карманные» компании, не имеющие фактических ресурсов для выполнения заказа. Демпинг приносит свои неудобства и самому государственному заказчику, он часто бывает вынужден приобрести товар низкого качества, но предложенный на самых выгодных ценовых условиях. При этом он не становится эффективным механизмом противодействия коррупции. Следствием демпинга являются недострои дорог и учреждений здравоохранения, отвратительное детское питание в школах, далеко не лучшие медикаменты в больницах. Приоритет низкой цены разлагающе действует и на сектор поставщиков в сфере государственных закупок, отбивая у них желание повышать качество услуг.

Несмотря на то, что вводится планирование закупок на год вперед, на практике существенная их часть оказывается спонтанными, обусловленными требованиями момента. Именно в них кроется наибольшее число коррупционных нарушений, так как они совершаются вне плана и часто только с целью освоить бюджет, недовыбранный по какой-либо статье. Отсутствие предварительного планирования в полном объеме не дает возможности оценить целесообразность той или иной закупки и уровень цен.

С другой стороны, такие спонтанные закупки, не включенные в планы, предоставляют широкий простор для предварительного уведомления о них аффилированных компаний. Остальные же потенциальные участники торгов узнают о них только в момент объявления и часто не имеют возможности своевременно подготовиться к участию. По данным 2015 года, почти 39 % закупок осуществлялось у одного поставщика, что свидетельствует о крайне низком уровне конкуренции . Интересно, что наибольшая часть закупок у единого поставщика осуществляется по тем контрактам, сумма которых превышает 1 миллиард рублей. Это имеет и объективные причины: количество участников рынка с такими объемами производства ограничено, и часто они бывают монополистами в своей отрасли, например гособоронзаказа.

Контрактная система как способ ограничения коррупции

Принятый в 2013 году Закон «О контрактной системе» также снизил возможность для манипуляций и коррупционных проявлений в сфере государственных закупок. На основании этого закона был реализован механизм заключения контрактов на основе планов-графиков. В плане, составляемом каждым покупателем, в обязательном порядке указываются:

  • назначение закупки;
  • ассортимент и наименование;
  • объемы;
  • размеры финансирования, выделяемого для осуществления закупок;
  • сроки или периодичность их совершения;
  • обоснования целесообразности.

Планирование как один из элементов противодействия коррупции ведется на период действия каждого очередного закона о государственном бюджете, бюджете субъекта федерации или муниципального органа. Но каждый год для каждого государственного органа или компании с госучастием разрабатывается дополнительно план-график закупок. Заказчик получил право использовать один из 5 способов формирования цены контракта. Это:

  • нормативный (нормативы могут быть установлены достаточно произвольно);
  • тарифный;
  • проектно-сметный;
  • затратный;
  • метод сопоставимых рыночных цен.

Неудивительно, что почти каждый из этих способов определения цены несет в себе потенциальные коррупционные риски завышения стоимости закупки. Противодействие коррупции может вестись на уровне аудиторов Счетной палаты, выявляющих механизмы завышения цен. Приобретение товаров, работ, услуг может осуществляться на конкурентной основе: на конкурсе, аукционе, методом запроса котировок. Если возможно, то применяется способ закупки у единственного поставщика. Закон требует производить не менее 15 от общего объема закупок у субъектов малого бизнеса или НКО социальной направленности, объединений инвалидов и аналогичных организаций. Чаще субъекты малого бизнеса оказываются аффилированными с представителями покупателя, и, казалось бы, направленная на восстановление социальной справедливости норма закона оказывается еще одной лазейкой для коррупции. Выявить конфликт интересов возможно крайне редко, так как прямую связь и наличие коррупции в системе государственных закупок проследить не представляется возможным.

Меры выявления

Основным органом, в сфере полномочий которого лежит контроль над выявлением коррупции в системе государственных закупок, становится Федеральная антимонопольная служба. Именно по ее представлениям возбуждаются многочисленные уголовные дела.

Основной задачей противодействия коррупции становится выявление нарушений в информационном сопровождении и нахождение случаев конфликта интересов и прямой связи между чиновником и сотрудником предпринимателя. Но примеры такой прямой связи ограничены. Это:

  • наличие брака между руководителем закупочной комиссии или ее членом с руководителем поставщиков;
  • близкие родственные связи между этими же лицами;
  • наличие прямой личной заинтересованности в заключении контракта.

Но эти факты могут стать только одной из возможных причин для признания контракта недействительным. Если не установлен прямой подкуп, то уголовное дело возбуждено не будет.

Общественный контроль

Только работа ФАС не может проконтролировать весь объем коррупционных проявлений и обеспечить противодействие коррупции. Необходимым становится общественный контроль. Граждане должны иметь возможность проводить независимый мониторинг, выявлять все сомнительные ситуации в сфере государственных закупок, и на базе их работы должна начинать действовать правоохранительная система. В полномочиях Правительства России есть возможность прямо определять случаи, когда необходимость осуществления той или иной закупки выявляется на базе общественного обсуждения ее целесообразности. По результатам общественного обсуждения закупка может быть отменена. Такое право предоставлено Правительству РФ только применительно к контрактам с начальной ценой в 1 миллиард рублей, не входящим в список исключений, в котором присутствуют контракты оборонного ведомства, некоторые особо значимые проекты.

Общественное обсуждение, согласно нормам Постановления Правительства № 835 от 22.08.2016 г., проводится в два этапа:

  • сначала на предназначенном для этого сайте ЕИС;
  • далее на основании данных обсуждения формируется протокол, который направляется в ФАС для вынесения обоснованного решения. Это решение выносится по итогам собеседования с заказчиками и всеми заинтересованными сторонами. Собеседование проводится в виде очных публичных слушаний с обязательной аудиозаписью. Также результатом может стать внесение изменений в конкурсную документацию.

В качестве прецедента можно привести пример изменения проектной документации по строительству автодорог в Югре. Если процедура не проводится, то КоАП в статье 7.29.3 устанавливает за это ответственность в виде штрафа в размере 30 000 рублей, что не выглядит убедительной мерой. Пока такая активность граждан по проведению обсуждений невелика, внимание привлекают значимые строительные проекты в регионах. Национальная ассоциация институтов закупок установила: пока более половины контрактов стоимостью свыше 1 миллиарда рублей в сфере госзакупок осуществляется без должного соблюдения конкурентных процедур. Этому способствует условие о необходимости выполнения заказа по госзакупке только своими силами, без привлечения субподрядчика.

Широко используется механизм скрытия информации о закупке методом замены в объявлениях о торгах русских букв на латинские. Таких торгов только в 2012 году было выявлено на 9 миллиардов рублей. С точки зрения информационного обеспечения Минэкономразвития предлагает найти способ борьбы путем установки фильтров. Кроме того, в его планах создать систему сравнения закупочных цен, позволяющую выявить необоснованное завышение.

Меры пресечения

Без усиления мер государственного принудительного реагирования невозможно добиться искоренения коррупции. В Государственную Думу был внесен законопроект, предлагающий усилить наказание за нарушение в сфере госзакупок до 15 лет лишения свободы с дополнительными возможностями сотрудников правоохранительных органов контролировать крупные приобретения чиновников, если они произведены после возбуждения уголовного дела, и даже конфисковывать их. Пока проект не принят. При этом в рамках Национального плана противодействия коррупции перед органами власти поставлены задачи:

  • разработать законопроекты, направленные на противодействие коррупции на региональном уровне, так как существенная часть нарушений происходит именно на уровне региональных элит, не всегда полностью контролируемых федеральным центром;
  • создать проект положения о комиссиях по противодействию коррупции в регионах и в дальнейшем ввести эти комиссии.

Кроме того, меры пресечения должны работать на кадрово-организационном уровне. Были приняты решения о:

  • разработке перечня должностей и организаций, в работе которых возникают повышенные коррупционные риски;
  • введении для замещения должностей из этого списка особых процедур проверки и назначения;
  • разработке механизма беспрепятственного перемещения сотрудников, замещающих должности с повышенным уровнем коррупции, на другие места или увольнении их по основанию утраты доверия;
  • разработке с учетом ограничения ряда личных и имущественных прав для сотрудников из этого списка механизма предоставления им дополнительных социальных гарантий;
  • ужесточении всех видов контроля над повседневной жизнью сотрудников из этого списка, вплоть до применения негласных методов;
  • разработке жестко регламентированных методик принятия решений в каждом спорном случае в сфере госзакупок, имеющем признаки коррупциогенности.

При том, что ряд этих шагов может частично нарушать конституционные и трудовые права граждан, сама разработка и внедрение такого механизма уже говорят о серьезности проблемы. Также в Концепции предлагается помимо действующих вариантов антимонопольного и общественного контроля над закупками ввести специальный способ, позволяющий государственным и муниципальным органам финансового контроля выносить предписания о запрещении проведения любых закупок, вызывающих подозрения, вплоть до устранения нарушений. С точки зрения выявления правонарушений или возможности их возникновения предполагается не ждать, а обязать аудиторов, осуществляющих проверки государственных компаний, сообщать правоохранителям о любых возможных рисках.

Недостатки закона «О противодействии коррупции» не дают возможности в полном объеме выявлять и оперативно устранять все коррупционные проявления в сфере госзакупок. Отсутствие раскрытия понятия «личная заинтересованность», исключающая уголовно-правовую квалификацию всех видов коррупции, в которых личная заинтересованность выражается в нефинансовой форме, не в форме прямого подкупа, делает невозможным привлечение лиц, мотивированных не деньгами, а личностными или карьерными благами, к ответственности. Закон дает возможность преследовать бухгалтера регионального МУПа за завышение сметы, но не дает права пресечь действие групп, работающих на высшем уровне и использующих, в том числе, и международные каналы для финансирования подкупа. Не предусмотрен механизм, который мог бы еще на стадии формирования закупочных комиссий устранить попадание в них лиц с возможным конфликтом интересов или коррупционными замыслами. Практически невозможно привлечь к ответственности конкретных исполнителей, публикующих неверную информацию, составляющих конкурсную документацию, обосновывающих завышение расценок.

Все это, в том числе и многочисленные противоречия и недоработки в законодательстве, приводит к тому, что правоохранительные органы практически бессильны в выявлении системных нарушений. Необходимость создания отдельной структуры, имеющей полномочия, схожие с советской ОБХСС, признают многие исследователи. Общественный контроль должен сопровождаться прямой заинтересованностью общественных контролеров в выявлении противоправного поведения. Все эти меры в комплексе помогут более эффективно противостоять коррупции в сфере государственных закупок.

Каковы признаки коррупции в государственных закупках, и какие меры принимаются для ее предотвращения?

Определение коррупции дано в законе №273 «О противодействии коррупции».

Дорогие читатели! Каждый отдельный случай индивидуален, поэтому вы можете уточнить информацию у наших юристов. Звонки на все номера бесплатны.

  • 8 (800) 600-36-17 – Регионы
  • +7 (499) 110-33-98 – Москва
  • +7 (812) 407-22-74 – Санкт-Петербург

Понятие коррупции в госзакупках

Согласно ст. 1 вышеуказанного закона, под коррупцией понимается любое злоупотребление служебным положением в целях личного обогащения, включая получение или дачу взятки в обмен на незаконное предоставление выгод и преференций.

Коррупция в госзакупках в основном выражается в сговоре заказчика с исполнителем, имеющим последствия в виде:

  • создания искусственных ограничений на участие в закупках для добросовестных исполнителей;
  • присвоения бюджетных средств участниками сговора;
  • отсутствия должного контроля над качеством исполнения госзаказа;
  • нарушения прав социально незащищенных слоев населения, в пользу которых производятся закупки.

Суть противодействия коррупции в закупках – в создании условий для свободной конкуренции между потенциальными исполнителями госзаказа и исключение возможности предвзятого подхода при определении победителя закупочной процедуры.

Правовые меры противодействия

В целях обеспечения прозрачности регулирования системы госзакупок введены законы 44-ФЗ и 223-ФЗ. Также правовую основу борьбы с коррупцией составляют следующие нормативные акты:

  • закон №273 «О противодействии коррупции»;
  • закон №135 «О защите конкуренции»;
  • Уголовный кодекс;
  • закон №172 «Об антикоррупционной экспертизе…»;
  • отраслевые и локальные нормативные акты.

Закон №273 «О противодействии коррупции» определяет приоритетные направления развития антикоррупционного законодательства, а также устанавливает ряд ограничений для госслужащих, которые в силу должности могут принимать или влиять на принятие решений по распределению бюджетных средств, в том числе определять условия выбора победителя закупочной процедуры.

Ст. 3 закона №273 определяет следующие принципы борьбы с коррупцией:

  • принцип защиты основных прав и свобод граждан;
  • принцип законности;
  • принцип публичности и открытости работы госорганов и местных властей;
  • неотвратимость наказания за коррупционные преступления для госслужащих всех уровней;
  • комплексный подход к проблеме коррупции;
  • приоритет мер по предотвращению коррупции;
  • принцип продуктивного взаимодействия власти и общества в борьбе с коррупцией.

Закон №135 устанавливает запрещенные виды недобросовестной конкуренции, среди которых дискредитация, введение в заблуждение, использование результатов чужого интеллектуального труда и т. д.

Уголовный кодекс предусматривает наказания за коррупционные преступления в госзакупках:

  • за злоупотребления в сфере закупок – по ст. 200.4 УК;
  • за подкуп сотрудника контрактной службы госзаказчика – по ст. 200.5 УК;
  • за ложное экспертное заключение о результатах приемки работ – по ст. 200.6 УК;
  • за получение и дачу взятки – по ст. 290, 291 УК.

Закон №172 регулирует правила антикоррупционной экспертизы нормативных актов в целях исключения коррупционной составляющей из законодательства и предотвращения возможности использовать несовершенство формулировок законов для целей личного обогащения с использованием служебных полномочий.

Признаки коррупции в закупках и тендерах

Выделяют следующую совокупность условий, определяющих наличие коррупционной составляющей в правонарушении:

  • совершение правонарушения служащими предприятия заказчика;
  • наличие цели получения выгоды;
  • факт нарушения законодательства и принципов свободной конкуренции.

Так как сам факт совершения закупки у конкретного поставщика нельзя трактовать, как правонарушение, при расследовании коррупционных преступлений в сфере закупок важно доказать преступный умысел и факт получения выгоды от заключения контракта с конкретным исполнителем, причем выгодоприобретателями могут быть как представители заказчика и исполнителя, так и аффилированные с ними лица.

Выявить факт коррупции до подписания госконтракта и перечисления средств из бюджета можно по следующим признакам:

  • завышенная или заниженная цена в проекте контракта;
  • завышенные требования к участникам закупки;
  • невнятные требования к результату работ, качеству закупаемых товаров или услуг;
  • требование излишней разрешительной документации от участников закупки;
  • искусственное усложнение процедуры участия в закупке.

Если цена контракта явно занижена, то контрольные органы проверяют требования к результату заказываемых работ или услуг, чтобы исключить фиктивную закупку, при которой работы производятся только номинально, а переведенные исполнителю средства делят между собой создатели коррупционной схемы.

Завышенная цена может говорить о намерении создать условия для победы в закупке конкретного участника, поэтому здесь нужно проверять условия участия в закупке, адекватность требований к участникам и количество отказов от приема заявок, а также обоснование таких отказов.

Важно учесть, что требование документации, не предусмотренной законом 44-ФЗ, или лицензий, не требуемых для проведения заказываемых работ, говорит о необходимости проверить наличие данных разрешений у заявителей, аффилированных с заказчиком, чтобы исключить коррупционный сговор.

Умышленное завышение требований обычно имеет целью отсеять большинство потенциальных участников и создать условия для заключения контракта с заранее определенным исполнителем.

Способы антикоррупционного контроля

В целях борьбы с коррупцией в закупках контроль осуществляется:

  • органами ФАС и прокуратуры;
  • общественными организациями;
  • юридическими службами заказчика и исполнителей.

Органы ФАС призваны предотвратить предоставление необоснованных преимуществ одним потенциальным исполнителям перед другими, и в этих целях проводит проверки деятельности заказчиков раз в три года и по жалобам заинтересованных лиц.

Прокуратура выявляет возможные коррупционные сговоры между заказчиком и исполнителями, работая в том числе по заявлениям граждан и общественных организаций.

Городские общественные организации вправе:

  • проводить мониторинг всего процесса закупок, не содержащих государственную тайну;
  • требовать проведения проверок при подозрительных действиях со стороны заказчика;
  • требовать отчета о проверках и публиковать такой отчет в СМИ;
  • подавать исковые заявления в суд.

Мониторинг проводится начиная от публикации извещения до заключения контракта. Подрядчики, представители малого бизнеса также создают некоммерческие объединения, чтобы контролировать муниципальные закупки и исключить коррупционный сговор местных заказчиков с крупными аффилированными поставщиками.

Юридические службы организаций, непосредственно участвующих в закупках, проводят дополнительные проверки по основным этапам проведения госзакупок, чтобы избежать появления конфликта интересов и коррупционных схем.

При подозрениях на наличие сговора контролирующие организации собирают известные им факты и доказательства, после чего обращаются в прокуратуру или ФАС с заявлением о проведении внеплановой проверки деятельности госзаказчика. Аналогичные проверки инициируются и по заявлениям физических лиц при наличии фактов, свидетельствующих о возможной коррупции.

Не нашли ответа на свой вопрос? Звоните на телефоны горячей линии. 24 часа бесплатно!

Принятые меры по противодействию коррупции в сфере закупок

В Госслужбе вопросам противодействия коррупции в сфере закупок уделяется особенное внимание, данный вопрос находится на постоянном контроле. Организована систематическая работа по профилактике и недопущению коррупционных проявлений, приняты все меры противодействия коррупции.

Детально прописана процедура торгов, разработаны Положения о конкурсных (аукционных) комиссиях, ведется аудио-(видео) запись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе.

Ежегодно формируется Сводный план-график размещения заказов для государственных нужд Чувашской Республики, который размещается на Общероссийском официальном сайте и на официальном сайте Госслужбы, что позволяет потенциальным участникам торгов заранее спланировать возможность участия в процедурах закупок.

Обеспечена полная открытость и прозрачность процедуры размещения заказов, так как все документы по размещению заказов (извещения, документация о торгах, запросы участников размещения, разъяснения, протоколы, контракты, жалобы и решения по жалобам) размещаются на Официальном сайте для размещения информации о закупках для государственных нужд.

Кроме того, в целях обеспечения прозрачности размещения заказов и доступности информации о размещаемых заказах для потенциальных поставщиков Госслужбой информация о проводимых торгах и об их итогах размещается также на официальном сайте Госслужбы.

Проводится анализ итогов размещения заказов, направленный на совершенствование условий, процедур и механизмов государственных закупок.

Решения о допуске к участию в торгах, рассмотрение заявок на участие в торгах, принимаются коллегиально комиссиями, созданными в соответствии с требованиями законодательства.

Также Госслужбой проводится информационно-методическая работа с заказчиками, направленная на качественное размещение государственного и муниципального заказа на территории республики и исключение коррупционных составляющих. Организована телефонная линия для консультирования заказчиков по вопросам размещения заказов.

В целях исключения внутреннего коррупционного фактора и в связи с тем, что замещение всех должностей государственной гражданской службы связано с коррупционными рисками, все гражданские служащие Службы представляют сведения о своих доходах (расходах), об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В целях повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции приказом Службы образована комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в Службе, утвержден ее состав и порядок работы.

С сотрудниками Службы регулярно проводятся беседы о недопустимости переговоров с участниками размещения заказов, о соблюдении запретов и ограничений на государственной гражданской службы, рассматриваются типовые ситуации конфликта интересов и порядок их урегулирования.

Выполнение указанных мероприятий по противодействию коррупции, также полная прозрачность и четкая регламентированность процедур размещения заказов, высокий профессионализм специалистов, занимающихся размещением заказов, позволяют полностью устранить коррупцию на этапе размещения и проведения торгов.

Коррупция в сфере государственных закупок

Коррупция в системе госзакупок: определение и признаки

Коррупция и конфликт интересов в сфере госзакупок

Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

Меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок

Ответственность за злоупотребление в сфере госзакупок

Коррупция в системе госзакупок: определение и признаки

Значение термина «коррупция» раскрывается в ст. 1 закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Таким образом, разновидностями коррупционных действий являются:

  • злоупотребление служебным положением;
  • дача взятки;
  • получение взятки;
  • злоупотребление полномочиями;
  • коммерческий подкуп;
  • иные виды незаконного использования гражданином своего должностного положения.

При этом названные действия производятся вопреки интересам страны и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Получается, что действия, которые могут быть квалифицированы как коррупционные в сфере госзакупок (с учетом положений закона № 273-ФЗ и Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31.10.2003), отличаются от иных действий, определяемых как нарушения в данной области, тем, что первые:

  • совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);
  • совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;
  • непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;
  • нарушают законные интересы государства;
  • выполняются должностным лицом умышленно;
  • выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Надо отметить, что коррупция — это скорее собирательный термин, охватывающий ряд должностных преступлений. Так, нет и специальной санкции «за коррупционные действия». В этой ситуации в зависимости от состава преступления (получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.) правонарушение квалифицируется по соответствующей норме Уголовного кодекса РФ.

Коррупция и конфликт интересов в сфере госзакупок

Эксперты отмечают, что конфликт интересов (ст. 10 закона № 273-ФЗ) — благотворная почва для развития коррупции в любых сферах, включая госзакупки.

Так, названные понятия объединяет возможность получения личной выгоды должностным лицом в результате исполнения (неисполнения) им своих должностных обязанностей.

Вместе с тем конфликт интересов — это возможная ситуация, на исключение которой соответствующим должностным лицам необходимо направить свои действия (ст. 11 закона № 273-ФЗ).

Например, необходимо учесть следующие разъяснения правоприменителя:

  • комиссия по осуществлению закупок обязана отстранить участника закупки от участия в определении поставщика, а заказчик — отказаться от подписания контракта с победителем конкурса (победителем запроса котировок) с момента выявления между участником госзакупки и заказчиком конфликта интересов (п. 7 Обзора судпрактики…, утв. президиумом ВС РФ от 28.09.2016);
  • госконтракт, заключенный победителем торгов и заказчиком при наличии между ними конфликта интересов, считается ничтожным (п. 9 Обзора судпрактики).

Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

К числу самых распространенных коррупционных схем можно отнести:

  • направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок;
  • установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа или выполнения работ, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком — участником мошеннической схемы;
  • установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам;
  • установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, с большой отсрочкой и т. д.);
  • некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и т. д.);
  • толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т. д.

Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик всегда извещен, каковы параметры госзакупки на самом деле.

Смена законодательной базы, а именно признание утратившим силу закона «О размещении заказов на поставки товаров» от 21.07.2005 № 94-ФЗ и принятие вместо него новых — «О контрактной системе» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и «О закупках товаров» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, прежде всего, направлена на минимизацию возможности использования коррупционных схем в сфере госзакупок.

Меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

Приведем список основной нормативной документации, содержащей описание мер, направленных на профилактику коррупционных действий в сфере госзакупок (помимо упомянутых выше законов № 44-ФЗ и 223-ФЗ):

  • Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 годы, утв. Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147.
  • Закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ.
  • Закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (см. ст. 17). Рекомендуем ознакомиться также с нашей статьей «Ограничение конкуренции по 223-ФЗ (нюансы)».
  • Ведомственные, отраслевые и территориальные программы по противодействию коррупции. Практически все федеральные ведомства в настоящий момент имеют собственные регламенты, содержащие перечни мер по противодействию коррупции (например, приказ ФАС России от 31.01.2014 № 38/14, письма Минэкономразвития России от 15.06.2016 № Д28и-1501, от 23.03.2016 № ОГ-Д28-3680, от 07.07.2015 № Д28и-2018 и т. д.). Кроме того, субъекты РФ также разрабатывают свои программы, цель которых — предупреждение действий коррупционной направленности в сфере госзакупок (например, постановление правительства Челябинской области от 22.10.2013 № 359-П и т. д.).

Также существует ряд методических рекомендаций, направленных на профилактику коррупционных действий со стороны госслужащих, например «Реализация профилактических мероприятий подразделениями кадровых служб федеральных госорганов», «Организация антикоррупционного обучения», «Обеспечение соблюдения федеральными госслужащими ограничений и запретов» (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25.09.2012 № 34).

Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок

Контроль в сфере закупок (ст. 99 закона № 44-ФЗ, ст. 6 закона № 223-ФЗ) — это совокупность мероприятий по обеспечению законности и добросовестности в названной сфере, позволяющих максимальному количеству граждан и юрлиц принимать участие в закупках на началах равноправия.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение контроля в сфере госзакупок, с 01.01.2015 является Федеральная антимонопольная служба (см. п. 5.3.1.12 положения «О ФАС», утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).

Формы реализации контрольных функций ФАС (на федеральном уровне, уровне субъекта РФ, а также местном уровне):

  • плановые проверки;
  • внеплановые проверки.

Законом № 44-ФЗ предусмотрено 3 вида антикоррупционного контроля:

  • Ведомственный (ст. 100 закона № 44-ФЗ). Производится ФАС и иными компетентными госорганами и корпорациями.
  • Производимый заказчиком (ст. 101 названного закона). Контроль со стороны заказчика за исполнением условий госконтракта поставщиком.
  • Общественный контроль (ст. 102 названного закона). Производится гражданами, объединениями граждан или юрлиц.

Ответственность за злоупотребление в сфере госзакупок

Если речь идет именно о нарушениях в сфере госзакупок, квалифицируемых как коррупционные действия, то применяются нормы УК РФ:

  • Ст. 200.4 – злоупотребления в сфере госзакупок.
  • Ст. 200.5 – подкуп контрактного управляющего, члена закупочной комиссии.
  • Ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями (приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 02.06.2015 по делу № 1-22/2015, г. Иркутск).
  • Ст. 285.1 — нецелевое расходование бюджетных средств.
  • Ст. 285.2 — нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
  • Ст. 286 — превышение должностных полномочий (приговор Южно-Сахалинского гарнизонного военного суда от 29.05.2013 по делу № 1-4/2013).
  • Ст. 289 — незаконное участие в предпринимательской деятельности.
  • Ст. 290 — получение взятки (приговор Липецкого облсуда от 04.09.2012 по делу № 2-16/12). Необходимо учесть, что получение должностным лицом вознаграждения за использование исключительно личных, не связанных с его должностным положением отношений не может квалифицироваться по данной статье (п. 4 постановления пленума ВС РФ от 09.07.2013 № 24).
  • Ст. 291 — дача взятки.
  • Ст. 291.1 — посредничество во взяточничестве.
  • Ст. 292 — служебный подлог (приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 07.10.2011 № 1-32/2011, г. Петропавловск-Камчатский).
  • Ст. 304 — провокация взятки или коммерческого подкупа.

Этот перечень не является исчерпывающим. Например, могут быть признаны коррупционными противоправные действия в экономической сфере, если они сопряжены с умышленным использованием лицом своего должностного положения с целью извлечения личной выгоды при планировании и/или проведении госзакупок (например, определение Леноблсуда от 07.03.2013 № 33-1006/2012).

***

Итак, коррупционные действия — отдельная группа правонарушений в сфере госзакупок, отличительной чертой которых является нацеленность должностного лица на получение личной выгоды за противоправные умышленные действия/бездействие с использованием своего служебного положения в интересах лица, обещающего соответствующее вознаграждение. Нормативная правовая база, на которой основывается антикоррупционная политика государства в сфере госзакупок, не ограничивается только федеральными законами, наряду с ними названной цели служат и многочисленные подзаконные акты.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *