Агентство Юридической помощи

Реализация полномочий

Содержание

Исполнение органами местного самоуправления государственных и иных полномочий

Формы передачи органам местного самоуправления государственных и иных полномочий

Государственные полномочия полностью или частично могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации.

Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, а следовательно, и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи с признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержание поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Статья 132 Конституции Российской Федерации предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, т.е. данной статьей установлены необходимые требования:

  • наделение государственными полномочиями законом — форма правовой регламентации;
  • передача необходимых средств для выполнения государственных полномочий как гарантия государственного обеспечения выполнения этих полномочий, что может быть востребовано органами местного самоуправления, в том числе и в судебном порядке.

Эти же положения продублированы другими федеральными законами.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

  1. вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
  2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
  3. способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
  4. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
  5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
  6. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
  7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии предоставления таковыми законами субвенций на осуществление указанных полномочий.

Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий

В Конституции Российской Федерации понятие «делегирование» в отношении органов местного самоуправления не используется, а применяется понятие «наделение государственными полномочиями». Понятие «делегирование» в определенном смысле не является синонимом понятия «наделение» и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу.

Правовая регламентация такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной, и к материальной части делегирования государственных полномочий.

Делегирование полномочий — весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции органа управления, передающего часть своих прав.

Делегирование — это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или органу местного самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении ими государственных полномочий. Использование такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование государственных полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить исходя из особенностей управления той или иной территорией.

Например, при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного чрезвычайного характера) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления оказывать содействие в ликвидации ее последствий.

Это характерно не только для России, но практикуется и во многих странах мира. Например, в Германии местное самоуправление находится под юридическим контролем государства. Федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящие в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению (задачи полиции и поддержания общественного порядка передаются общинным землям и т.д.).

При делегировании тех или иных государственных полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается его однократным применением.

Примерные перечни вопросов, по которым органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат муниципальному образованию за выполнение таких поручений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных полномочий должны быть определены и регламентированы в правовом акте, которым делегируются полномочия.

Передача органам местного самоуправления иных государственно-властных и административно-властных полномочий

Государство гарантирует осуществление населением местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В таком положении местное самоуправление является равноправным субъектом отношений с органами государственной власти. Поэтому некоторые государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления на основе договоров (соглашений) публично-правового характера.

Например, принятие совместного решения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципалитета о строительстве дороги, телефонизации или о создании какой-либо иной инфраструктуры, необходимой и для населения муниципального образования, и для субъекта Российской Федерации, может фиксироваться в соглашении о совместном выполнении указанной программы.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 30 ноября 2000 г. (дело о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области), соответствует требованиям Конституции Российской Федерации взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе «для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования».

Изложенное позволяет утверждать, что реализация отдельных государственных полномочий, непосредственно связанная с решением вопросов местного значения, может осуществляться путем совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок которых регулируется на договорных основаниях.

Договорная форма передачи государственных полномочий должна иметь стадию согласования, поскольку согласие муниципального образования (его органов и должностных лиц) на выполнение тех или иных поручений от органов государственной власти, а также наличие определенной инфраструктуры для этого, необходимых ресурсов, навыков, опыта, необходимых специалистов являются залогом качественного и своевременного выполнения принятых государственных полномочий.

Согласование может являться формой сотрудничества органов государственной власти с органами управления. И практика показывает, что такая форма сотрудничества существует. Это определено закономерностью в обеспечении согласованности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

При согласовании происходит не одностороннее волеизъявление субъекта управления, а принятие решения двумя или несколькими субъектами управления — участниками действия — соисполнителями.

Согласование в период урегулирования разногласий между субъектами управления, как правило, приводит к достижению определенных правовых последствий.

Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за надлежащим осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Осуществление отдельных государственных полномочий не право, а обязанность органов местного самоуправления.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1. вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3. способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Участие органов местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий:

1. если предусмотрено статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ;

2. если предусмотрено другими федеральными законами;

3. допускается участие в осуществлении государственных полномочий, несение расходов из местных бюджетов без прямого указания федерального закона при установлении за счет средств бюджета муниципального образования дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан (абзац второй ч. 5 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ).

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие:

1. порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

2. возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Реализация отдельных государственных полномочий в деятельности органов местного самоуправления

Одной из важных проблем новой формирующейся системы местного самоуправления является соотношение в ней государственных и общественных интересов.

В настоящее время правовая основа местного самоуправления указывает на то, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Согласно нормам статьи 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на это, они осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками.

Более того, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями.

В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Закон) наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена Глава 4. В названной главе дается понятие государственных полномочий, определяется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществление и организация государственного контроля.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, частью 2 статьи 19 Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Законом установлены также требования к содержанию федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

При этом на федеральном уровне, исходя из особенностей того или иного вида отдельного государственного полномочия, другими федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к содержанию федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Например, согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» законом субъекта Российской Федерации, наделяющим органы местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, определяются также место хранения записей актов гражданского состояния и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления сельских поселений. Именно в целях реализации вышеназванного Федерального закона в республике принят Закон Карачаево-Черкесской Республики «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Карачаево-Черкесской республики полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния» статьей 7 которого определено каким образом осуществляется хранение записей актов гражданского состояния.

Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передается органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Ранее был установлен открытый перечень вопросов местного значения, дополнение которого сводилось к законодательной компетенции субъектов Российской Федерации, сейчас же перечень вопросов местного значения не может быть расширен субъектом Российской Федерации — это правомочен делать только федеральный законодатель.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.

Как показывает практика субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере: государственной регистрации актов гражданского состояния; лицензирования розничной продажи алкогольной продукции; лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений; совершения нотариальных действий; назначения и выплаты компенсационных выплат; ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; порядка пользования отдельными природными ресурсами; организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству и т.д.

В данный момент в большинстве субъектов приняты законы, регулирующие отдельные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законодательно не предусмотрено ограничений ни по количеству государственных полномочий, передаваемых одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. В связи с чем количество принятых законов о передаче полномочий в субъектах различно. Так, в Карачаево-Черкесской Республике принято 14 законов о передаче полномочий республики органам местного самоуправления, например:

Закон Карачаево-Черкесской Республики от 17.01.2011 № 1-РЗ «О социальной защите прав граждан по оплате коммунальных услуг и наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Карачаево-Черкесской Республики отдельными государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики по предоставлению коммунальных социальных выплат»;

Закон Карачаево-Черкесской Республики от 22.09.2009 № 45-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Карачаево-Черкесской Республики отдельными государственными полномочиями Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим в Карачаево-Черкесской Республике»;

Закон Карачаево-Черкесской Республики от 10.01.2008 № 3-РЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Карачаево-Черкесской Республике отдельными государственными полномочиями Карачаево-Черкесской Республики по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству» и другие.

Таким образом компетенция органов местного самоуправления и их должностных лиц складывается из собственной компетенции по решению вопросов местного значения и делегированной компетенции, возникающей в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что предполагает конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления, с одной стороны, перед населением, а с другой — перед органами государственной власти.

Е.А. Селезнёва,
специалист-эксперт отдела
законодательства субъекта Российской Федерации,
ведения федерального регистра и регистрации
уставов муниципальных образований
253216

3. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

  • •Тема 1. Общетеоретические основы местного самоуправления (4часа)
  • •Понятие и сущность местного самоуправления. Принципы местного самоуправления
  • •1) Основы конституционного строя;
  • •2) Местное самоуправление – право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
  • •3) Местное самоуправление – форма народовластия.
  • •2. Теории местного самоуправления
  • •2). Общественная и общественно-хозяйственная теории.
  • •3. Органическая теория.
  • •4. Государственная теория.
  • •3. Зарубежные системы местного самоуправления
  • •Коммунальное управление в Германии (скр)
  • •4. История развития местного самоуправления в России
  • •Местное управление в России XVI-XVIII вв.
  • •Развитие местного самоуправления в России XIX — начала хх в.
  • •Правовая природа местного самоуправления в период контрреформ (конец XIX в.)
  • •Реорганизация местной власти в начале XX века
  • •Современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации
  • •Развитие российского местного самоуправления в конце хх в.
  • •Современное состояние реформы и проблемы местного самоуправления в Российской Федерации
  • •Тема 2. Понятие муниципального права России (2 часа)
  • •Понятие, предмет и метод муниципального права
  • •2. Муниципальные правовые нормы и отношения а. Муниципально-правовые нормы и институты в системе муниципально-правового регулирования
  • •Б). Муниципально-правовые отношения.
  • •3. Система муниципального права
  • •4. Источники муниципального права
  • •5. Муниципальное право как наука
  • •Тема 3. Территориальные основы местного самоуправления (4 часа)
  • •1.Понятие территориальных основ местного самоуправления
  • •2. Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и виды.
  • •Правовое закрепление принципов территориальной организации местного самоуправления
  • •2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований:
  • •3. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований:
  • •3.Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований
  • •Особенности организации местного самоуправления
  • •Тема 4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления (4 часа).
  • •Понятие, виды и перечень вопросов местного значения
  • •Вопросы местного значения сельских и городских поселений
  • •2. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
  • •3. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
  • •Тема 5. Экономическая основа местного самоуправления (4 часа).
  • •Муниципальная собственность в структуре экономической основы местного самоуправления: понятие, состав, проблемы правового
  • •1.Понятие экономической основы местного самоуправления
  • •1) Находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество);
  • •2) Средства местных бюджетов;
  • •3) Имущественные права муниципальных образований.
  • •2.Муниципальная собственность в структуре экономической основы местного самоуправления: понятие, состав, проблемы правового регулирования, способы защиты
  • •3. Местный бюджет: понятие, правовая основа, проблемы формирования и исполнения
  • •4. Имущественные права муниципальных образований
  • •Муниципальный заказ
  • •Тема 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
  • •Понятие и виды органов местного самоуправления
  • •2. Представительный орган местного самоуправления
  • •3. Глава муниципального образования
  • •4.Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).
  • •5. Контрольно-счетный орган муниципального образования и иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления
  • •6. Муниципальная служба
  • •Органы местного самоуправления как юридические лица (ст.41 фз-№131)
  • •Тема 7. Муниципальные правовые акты (4 часа).
  • •2. Система муниципальных правовых актов
  • •1) Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
  • •2) Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
  • •3. Устав муниципального образования
  • •Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан
  • •Тема 8. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (4 часа).
  • •1.Понятие и виды форм непосредственного осуществления местного самоуправления
  • •Особенности проведения муниципальных выборов.
  • •3. Местный референдум
  • •4. Сход граждан
  • •Правотворческая инициатива граждан
  • •6. Территориальное общественное самоуправление
  • •Тема 9. Гарантии местного самоуправления (4 часа).
  • •1. Понятие и система гарантий местного самоуправления
  • •2. Финансово-экономические гарантии местного самоуправления
  • •3. Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления
  • •4. Организационные гарантии местного самоуправления
  • •Тема 10. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (2 часа)
  • •Понятие ответственности в системе местного самоуправления
  • •2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
  • •3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • •4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

  • 1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
  • 2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.
  • 3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
  • 4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие:
  • 1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
  • 2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.
  • 41. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.
  • 5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1. Органы государственной власти после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность регламентировать вопросы, связанные с их исполнением. С этой целью комментируемой частью предусмотрено право федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных законами, в пределах своей компетенции издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и выполнять контроль за их исполнением.

Фактически степень самостоятельности муниципальных образований в регулировании исполнения отдельных государственных полномочий зависит от того, как и насколько порядок их реализации урегулирован законами, а также в соответствии с ними и в развитие их положений нормативными правовыми актами органов исполнительной государственной власти.

2. Единственно возможным основанием для отказа от исполнения отдельных государственных полномочий является признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям ст. 19 комментируемого Закона.

Судебное решение может касаться дефектов как содержания соответствующих законов, так и выбора формы акта, регулирующего передачу полномочий (например, если наделение полномочиями осуществлено не законом).

3. Как следует из ч. 2 комментируемой статьи, сам по себе недостаток средств или иных ресурсов не является основанием для отказа в 212

реализации полномочий. В то же время комментируемая часть указывает, что органы местного самоуправления несут ответственность за выполнение отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

При этом бремя доказывания наличия соответствующих ресурсов будет ложиться на ту или иную сторону в зависимости от того, какие правоотношения подлежат выяснению. Так, если должностные лица органов местного самоуправления привлекаются к уголовной ответственности за халатность в связи с неисполнением переданных государственных полномочий, то, исходя из презумпции невиновности, бремя доказывания наличия достаточности имеющихся ресурсов будет лежать на правоохранительных органах. Если же рассмотрению подлежат вопросы конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности, например досрочного расторжения контракта с главой администрации муниципального образования (ч. 11 ст. 37 комментируемого Закона) либо отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ч. 1 ст. 74 комментируемого Закона), удаления в отставку в связи с неисполнением обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 741 комментируемого Закона), то при судебном рассмотрении таких дел, очевидно, будет действовать процессуальный принцип: каждая сторона должна доказать то обстоятельство, на которое ссылается (ст. 65 АПК РФ).

4. В ч. 4—5 комментируемой статьи содержатся положения, регулирующие специфический правовой институт, который довольно условно включен в главу о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им.

Общим условием данного участия является указание на такую возможность в федеральном законе (например, эта возможность закреплена в Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»). Федеральные законы могут предусматривать порядок согласования и особенности участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. В случае отсутствия в федеральных законах такого порядка согласования и пределов правового регулирования для органов государственной власти органы государственной власти субъектов РФ получают возможность для самостоятельного регулирования указанной сферы, если речь идет о вопросах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Конкретное содержание прав органов местного самоуправления по добровольному выполнению государственных полномочий в любом случае будет вытекать из положений федеральных законов, предусматривающих такое участие. При этом не исключено осуществление не только исполнительно-распорядительных, но и регулятивных полномочий органами местного самоуправления, если иное не вытекает из конкретного федерального закона.

  • 4. Органы местного самоуправления могут участвовать в реализации государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 комментируемого Закона, только на основании решения представительного органа данного муниципального образования о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.
  • 5. Органы местного самоуправления добровольно, на основании решения представительного органа своего муниципального образования выполняют государственные полномочия, не переданные им согласно ст. 19 комментируемого Закона, и осуществляют бюджетные расходы на исполнение этих полномочий при наличии возможности. Более того, органы местного самоуправления могут реализовать дополнительное финансирование не переданных им государственных полномочий только в случае прямого указания на такую возможность в отраслевых федеральных законах. Данная норма направлена на предотвращение ситуации расходования средств местного бюджета в ущерб финансированию вопросов местного значения.

Предусматривается случай, когда допускаются участие в осуществлении государственных полномочий, несение расходов из местных бюджетов без прямого указания отраслевого федерального закона. Это установление за счет средств бюджета муниципального образования дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. Целесообразно осуществлять нормативное регулирование такой деятельности решениями представительного органа муниципального образования по аналогии с требованием ч. 4 комментируемой статьи. При этом необходимо учитывать, что социальная поддержка и социальная помощь оказываются лишь отдельным категориям граждан, определенным нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, например дополнительные льготы для инвалидов, одиноких матерей, многодетных семей.

Некоторые вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Библиографическое описание:

Согласно Конституции Российской Федерации , местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделённая от государственных функций.

Европейская хартия местного самоуправления в статье 3 говорит, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В данном понятии основная смысловая нагрузка ложится на регламентацию части государственных дел и осуществление управленческой деятельности. Это более ёмкая правоспособность, чем просто обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон 2003 года) закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указанные полномочия находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, не относящимися к сфере ведения местного самоуправления.

Под государственными полномочиями следует понимать государственные полномочия Российской Федерации и государственные полномочия субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений Федерального закона 2003 года, отдельными государственными полномочиями, передаваемыми на муниципальный уровень, являются полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесённым статьями 14-16 Федерального закона 2003 года к вопросам местного значения.

Законодательство определяет несколько основных условий, выполнение которых необходимо и обязательно при осуществлении делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления: исходные нормы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями могут содержаться в федеральном законодательстве; само наделение должно быть осуществлено только законом; закон должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; государство обязано осуществлять контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передаются органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статье 26.3 определил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их более 70. Вместе с тем, пунктом 6 статьи 26.3 установлен перечень полномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления, их порядка 20. Получается, что в принципе субъекты Российской Федерации могут большую часть своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях.

В результате субъекты Российской Федерации посредством делегирования полномочий могут полностью переложить осуществление той или иной функции на муниципальные образования, что и имеет место на практике. Однако целесообразность переданных отдельных государственных полномочий не всегда очевидна, более того зачастую такие передачи накладывают чрезмерную нагрузку на деятельность органов местного самоуправления и фактически устанавливают приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения .

Часть 6 статьи 19 Федерального закона 2003 года впервые на федеральном уровне закрепила семь требований к закону субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Анализ регионального законодательства выявляет два основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий .

Так, например, Калужская, Тамбовская и Ярославская области пошли по пути принятия общего закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Наибольшее же число законов о передаче органам местного самоуправления отдельных видов государственных полномочий в ЦФО принято в Курской (18 законов) и Брянской (16 законов) областях. 11 законов принято во Владимирской и Липецкой областях, 8 – в Белгородской, 4 – в Костромской и 2 закона в Ивановской области.

К сожалению, в региональной практике всё же есть примеры наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые не отвечают требованиям федерального законодательства. Есть некоторая судебная практика по данному вопросу .

Анализируя примеры практики, можно сделать вывод, что субъекты Федерации вправе передавать органам местного самоуправления делегированные им федеральные полномочия по предметам исключительного ведения РФ или совместного ведения РФ и её субъекта в случае, если это прямо разрешено федеральным законом. Вместе с тем органы государственной власти субъектов Федерации зачастую не руководствуются нормами закона, поскольку расходование бюджетных средств на финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, экономически выгоднее, чем их исполнение органами государственной власти. В этой связи существенно возрастает значимость прокурорского надзора .

Достаточно часто на практике нарушается конституционный принцип о невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведёт к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня.

Федеральный закон 2003 года не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.

Основными проблемами при наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления являются отсутствие ограничений для передачи госполномочий по объёму и (или) содержанию, недостаточная гарантированность материально-финансового сопровождения переданных полномочий, субделегирование органам местного самоуправления делегированных Российской Федерацией субъектам РФ федеральных полномочий.

В итоге остаётся не решённой основная проблема, на устранение которой была направлена муниципальная реформа – неразграниченность полномочий и ответственности между уровнями власти. А органы местного самоуправления в итоге оказываются целиком зависимыми от органов государственной власти субъектов Федерации.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют единые, чёткие правовые подходы. Общие принципы и критерии оценки допустимости передачи государственных полномочий от органов субъектов РФ на местный уровень не проработаны и не зафиксированы должным образом .

Представляется, что большинство существующих проблем в данной сфере можно разрешить путём принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления.

Необходимо упорядочить практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, существенно ограничить их перечень, особенно в отношении полномочий, передаваемых органами государственной власти субъектов Федерации .

Особое внимание следует уделить детализации механизмов бюджетного регулирования, критериев предоставления местным бюджетам финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов при делегировании отдельных государственных полномочий.

Литература:

1. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. – 07.09.1998. — № 36, ст. 4466

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. – 21.01.2009. — № 7.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. – 8.10.2003. – № 202.

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. – 19.10.1999. – № 206.

5. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. – № 4.

6. Кораблёв Д.П. О некоторых практических аспектах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 1. – С. 33-35.

7. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 2. – С. 27-32.

8. Рыжков Ю. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Законность. – 2007. – № 9. – С.2-4.

9. Чаннов С.Е. Муниципальное право. – М.: Омега-Л, 2008.

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Российская Федерация, полномочие, местное значение, орган, наделение органов, государственная власть субъектов Федерации, самостоятельное решение, федеральное законодательство, государственная власть субъектов.

Оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации [1]

УДК 342.41:342.591

Страницы в журнале: 10-15

И.С. Чалых,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Юридического института Сыктывкарского государственного университета им. Питирима Сорокина Россия, Сыктывкар kgpd@syktsu.ru

Актуализируется проблема законодательного оформления и фактической реализации института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации, связанная с выявленным несоответствием фокусным конституционным установлениям; на основе проведенного анализа федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы наделения муниципалитетов такими полномочиями, и практики его применения, с учетом устойчивых доктринальных позиций обоснована необходимость законодательной оптимизации данного института; для ее направленного осуществления сформулированы и обоснованы критерии ограничения инициативы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, наделение, Российская Федерация, институт, законодательство, оптимизация, ограничение, критерии.

Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями еще несколько лет назад вызывал острые дискуссии в доктрине конституционного и муниципального права, практике реализации как федерального, так и регионального законодательства, а также попытки его совершенствования в части приведения в соответствие смыслу и содержанию базовых принципов и установлений (статьи 12, 130, 132, 133 Конституции РФ ). Однако в последнее время интерес к данной проблеме, как представляется, необоснованно снизился, хотя ключевая проблема — о функциональном назначении в сопряжении с компетенционной самостоятельностью местного самоуправления — так и не была окончательно разрешена. Данный вывод подтверждается и актуальными по периоду издания публикациями ведущих исследователей в области муниципального права.

К примеру, В.И. Васильев отмечает, что Конституция РФ, определяя в ч. 1 ст. 132 решение вопросов местного значения как основную функцию органов местного самоуправления, предусматривает возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132). Но на практике указанные полномочия из «отдельных» превращаются в основные и преобладают в общем объеме полномочий органов муниципальной власти. В частности, расходы бюджетов в ряде городских округов и муниципальных районов на 60—70% состоят из расходов на осуществление отдельных государственных полномочий. Здесь, как верно подчеркивает В.И. Васильев, следует обратить особое внимание на проблему соотношения полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения, и фактически адресуемых ему государственных задач, которая приобретает характер концептуальной, затрагивающей конституционные основы местного самоуправления в России .

Между тем анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего отдельные вопросы функционирования муниципальной власти, позволяет сделать вывод об укреплении института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и постоянном расширении сфер его реализации. При этом периодическая корректировка профильных законодательных норм не изменяет юридического и политического содержания данного института, а лишь в большей части конкретизирует процедурные аспекты его применения, что не позволяет говорить о наличии тенденций к разрешению вышеуказанной концептуальной проблемы. Напротив, сложившаяся правоприменительная ситуация демонстрирует отклонение от конституционно обусловленного понимания сущности и назначения местного самоуправления в механизме российского государства.

Так, федеральный законодатель, используя достаточно пространные формулировки вопросов местного значения в статьях 14—16.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) , закрепляет за органами местного самоуправления широкий перечень специальных полномочий в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, в числе которых полномочия для решения государственных задач (что уже носит дискуссионный характер ). В данной связи следует согласиться с мнением ряда авторов, что иногда на органы местного самоуправления по решению федерального законодателя возлагаются полномочия, которые не имеют прямого отношения к жизни местного населения, либо остаются неурегулированными источники финансирования таких полномочий . При этом, как правило, в соответствующих актах дополнительно закрепляется возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями в профильной области отношений. В качестве наиболее демонстративного примера здесь следует указать Градостроительный , Жилищный и Лесной кодексы РФ. В указанных актах, в частности, формулировка правовых норм позволяет судить о том, что законодатель не различает государственную власть и местное самоуправление как относительно самостоятельные уровни организации и осуществления публичной власти, адресуя специальные полномочия органам государственной власти и местного самоуправления в совокупности: «Если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения.., органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов…» (ч. 4 ст. 19 ЛК РФ).

В свою очередь на уровне субъектов Федерации активно реализуется именно право на наделение органов местного самоуправления отдельными (региональными) государственными полномочиями. К примеру, в Республике Коми органы местного самоуправления единым законом наделяются указанными полномочиями по девяти вопросам (предметам) ведения субъекта Федерации , в Архангельской области — по четырнадцати вопросам (предметам) ведения ; в Кировской и Пермской областях такое наделение осуществляется в форме отдельных законов, но их количество в каждом регионе соизмеримо с вышеуказанными показателями.

Следует дополнить, что ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) закрепляет 109 полномочий органов государственной власти субъекта Федерации, а ч. 6 ст. 26.3 устанавливает, что из этого перечня органы местного самоуправления не могут наделяться лишь 23 полномочиями. Следовательно, теоретически субъекты Российской Федерации могут наделить муниципалитеты отдельными государственными полномочиями в объеме, составляющем около 4/5 от общего числа их полномочий, ибо количественных ограничений, как и иных условий в данном вопросе закон не предусматривает. Учитывая, что осуществление отдельных государственных полномочий происходит под контролем органов государственной власти, такой подход федерального законодателя и его реализация на региональном уровне «сводит на нет… конституционную модель взаимоотношений между этими уровнями публичной власти» .

Изложенное, как представляется, в совокупности подтверждает вывод о фактическом превалировании значимости государственных задач над вопросами местного значения в компетенции муниципалитетов, что нивелирует саму сущность местного самоуправления как относительно самостоятельной формы народовластия, уровня публичной власти, организационно и компетенционно обособленного от государственной власти (статьи 12, 130 Конституции РФ). Отмеченные данные свидетельствуют и о том, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями уже приобрел характер апробированного и системно применяемого инструмента реализации государственных функций (особенно на региональном уровне) и существенно расширяет (правовые) возможности установления отношений субординации между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления фактически оказываются встроены в систему государственной власти, муниципалитеты считаются продолжением государства — органов государственной власти субъектов Федерации, а в отношении крупных городских муниципалитетов — и федеральных органов власти, которые полагаются на них как на подчиненный институт в исполнении государственных задач .

С указанных позиций логичным и приоритетным способом разрешения обозначенной проблемы выступает оптимизация профильных положений Закона № 131-ФЗ. При этом ключевым направлением здесь должно выступить не уточнение регулятивного содержания действующих правовых норм, а включение в Закон № 131-ФЗ установлений, призванных ограничить возможности применения института наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями с целью снизить необоснованную активность органов государственной власти в данном вопросе. Такой подход должен быть реализован в контексте разумной и сбалансированной взаимосвязи уровней публичной власти в государстве — в части соотношения в деятельности органов местного самоуправления приоритета решения вопросов местного значения в интересах населения (конкретного муниципального образования) и участия в решении общих задач государственного управления, учитывая необходимость поддержания и развития конституционно обусловленных основ самостоятельности, инициативности и активности муниципальной власти. Соответственно, и органы государственной власти должны стремиться к взаимодействию с органами местного самоуправления, а не воздействию на них с применением административного ресурса на основе закона.

В данной связи предлагаются три наиболее перспективных критерия ограничения необоснованной активности органов государственной власти в вопросе наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

1. Целесообразность (соотносимость). В пункте 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года указывается: осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии; при делегировании полномочий центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны в допустимых пределах обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям . Вопрос о целесообразности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями «или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления» , как представляется, должен решаться на основе: контент-анализа максимально возможного числа реальных условий и факторов (исторических, юридических, административно-политических, финансово-экономических, кадрово-управленческих и др.), имеющих место в рамках фактической модели организации и функционирования местного самоуправления на конкретной территории (субъекта Российской Федерации или отдельного муниципального образования); оценки соответствия целей и задач наделения отдельными государственными полномочиями интересам населения муниципального образования; прогнозирования перспективности и результатов такого взаимодействия.

В законодательном выражении данный критерий может быть представлен в форме обязательного требования о проведении комплексной (правовой) экспертизы типичным субъектом, не являющимся органом публичной власти, на основе единой общегосударственной методики. К примеру, субъектом такой экспертизы может выступить общественная палата соответствующего уровня.

2. Эквивалентность (равноценность). В части 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ предусмотрено обязательное финансовое обеспечение при наделении муниципалитетов отельными государственными полномочиями. Однако соразмерность передаваемых на муниципальный уровень средств федерального или регионального бюджета Законом № 131-ФЗ не регламентируется. Как правило, соответствующий размер субвенции или порядок (методика) его определения закрепляются тем законодательным актом, на основе которого органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями. Как отмечается в литературе, такой подход экономически выгоднее, нежели непосредственное исполнение соответствующих полномочий органами государственной власти (об этом свидетельствует, в частности, разница в денежном содержании государственных и муниципальных служащих).

Данный вывод подтверждает и содержание методик расчета субвенций местным бюджетам, закрепленных в профильных законах субъектов Российской Федерации. Так, анализ ранее указанных и иных законодательных актов Республики Коми, Архангельской, Кировской и Пермской областей показал следующую зависимость расчета субвенции от вопроса (предмета ведения), для решения которого муниципалитеты наделяются отдельными государственными полномочиями: если речь идет о возложении обязанностей по реализации таких полномочий непосредственно на муниципальных служащих (или орган местного самоуправления в целом), то методика расчета субвенции предусматривает в том числе расходы на содержание штатной численности работников и материальные затраты; если же целью наделения указанными полномочиями выступает обеспечение мер, как правило, финансовой поддержки какой-либо группы граждан, льготной категории населения и т. п., то в размер субвенции включаются только средства для такой поддержки, а расходы на осуществление организационно-обеспечительной, финансово-распорядительной и иной деятельности муниципальных служащих (или органа местного самоуправления в целом), возможные материальные затраты не предусматриваются. Таким образом, имеет место фактическое несоблюдение федерального законодательства: во втором случае деятельность муниципального служащего, материальные затраты органа местного самоуправления, реализующего отдельные государственные полномочия, не финансируется, притом что в этом процессе задействованы человеческие, временные и другие ресурсы, которые должны быть направлены в первую очередь на решение вопросов местного значения. Учитывая количество государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, такую ситуацию сложно назвать соответствующей установлениям ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Закона № 131-ФЗ.

В данной связи можно признать обоснованной необходимость закрепления в Законе № 131-ФЗ критерия эквивалентности, в соответствии с которым финансирование реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, должно осуществляться в объеме, предусмотренном бюджетом соответствующего уровня для исполнения этих полномочий профильным органом государственной власти или отдельным государственным служащим. Представляется, указанный критерий, имея статус законодательной нормы, будет способствовать тому, что при решении вопроса о наделении муниципалитета отдельными государственными полномочиями будет приоритетно учитываться не экономическая целесообразность, а интересы населения муниципального образования.

3. Согласованность («равноправие»). Следует отметить, что с формально-юридических позиций наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями носит односторонний характер, что прямо следует из положений ст. 19 Закона № 131-ФЗ. То есть учет позиции органов местного самоуправления в данном вопросе законодателем не предусмотрен. Таким образом, реализация рассматриваемого института осуществляется в форме (правового) воздействия государственной власти на местное самоуправление, а не взаимодействия между данными уровнями публичной власти, что противоречит конституционно обусловленной природе муниципальной власти . В данной связи необходимо подчеркнуть, что в компетенционном аспекте федеральный законодатель признает определенное «равноправие» между федеральным и региональным уровнями государственной власти (применительно к исполнительной власти). Так, согласно ч. 6 ст. 1 Закона № 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Представляется, аналогичная модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в большей степени отвечала бы положениям Конституции РФ, юридической доктрины и действительному назначению местного самоуправления в механизме государства.

С учетом вышеизложенного, следует признать обоснованным и необходимым закрепление в Законе № 131-ФЗ обязанности органа государственной власти, инициирующего наделение муниципалитета отдельными государственными полномочиями, получить согласие последнего на реализацию данной формы взаимодействия между соответствующими уровнями публичной власти. В частности, если ставится вопрос о таком наделении в отношении конкретного муниципального образования, то согласие должно быть выражено представительным органом муниципального образования или тем органом, которому непосредственно адресована реализация отдельного государственного полномочия. В случае когда решение о наделении отдельными государственными полномочиями адресуется органам местного самоуправления всех муниципальных образований (или отдельных их видов), согласие на принятие таких полномочий может быть выражено советом (-ами) муниципальных образований, образуемым (-ми) в каждом субъекте Российской Федерации (ст. 8 Закона № 131-ФЗ). Последние же должны сформировать свою позицию консолидированно посредством проведения процедуры согласования со всеми муниципалитетами, расположенными на территории субъекта Федерации, и на основании ее результатов, определяемых посредством принципа большинства.

Представляется, законодательная оптимизация института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основе указанных критериев позволит нивелировать ряд существенных противоречий между конституционно закрепленной моделью местного самоуправления и неоднозначной практикой ее реализации в современной России.

Список литературы

1. Брежнев О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 16—19. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5—18.

6. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 4. С. 2—7. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2010. № 2. С. 19—22. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 40—45. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

14. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области отдельными государственными полномочиями: закон Архангельской области от 20.09.2005 № 84-5-ОЗ (ред. от 28.10.2016) // Волна. 2005.18 окт.

15. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Кировской области отдельными государственными полномочиями в сфере создания и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: закон Кировской области от 01.08.2016 № 705-ЗО. URL: http://kirovreg.ru (дата обращения: 25.02.2017).

16. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Пермского края по социальной поддержке, социальной помощи и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан: закон Пермской области от 14.11.2005 № 2621-580 (ред. от 02.12.2016) // Звезда. 2005. 29 нояб.

17. Рыжков Ю. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Законность. 2007. № 9. С. 2—4.

18. Шишкина О.Е. Государственная власть и местное самоуправление в современной России: к вопросу о расхождении конституционной, законодательной и фактической модели взаимоотношений // Lex russica. 2013. № 8. С. 840—846. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *